| 惠农政策引发争地潮 农村改革深入核心区 |
| 发布时间：2004-11-17 |
今年以来，一系列惠农政策使土地收益增加，催生了种粮热，不少打工农民返乡要田，各种土地承包纠纷急剧上升。当前，各地基层正以“确权确地”为内容化解争地潮，重新确定农民的承包权，规范土地流转行为。专家指出，“确权确地”不仅仅为１９９７年的第二轮承包“补课”，更重要的意义在于将农村改革引向核心区，将农民领向“依法种田”的新时代。
－－喜悦中的阵痛：大户丧失预期收益
在近两年全面推进税费改革、大幅减轻农民负担的基础上，今年中央又在宏观调控中加强农业，颁布了一号文件，执行减少税费、粮食直补、良种农机补贴、粮食最低收购价等一系列惠农政策。在粮食主产区的洋洋喜气中，悄然出现了民工潮回流现象。湖北省荆门市回流劳动力约１．８万人，占外出务工人员的四成。公安县麻豪口镇３０００多人回乡要田，全镇上半年就处理土地承包纠纷１００多起。江西省奉新县赤岸镇，以前有６千人外出打工，今年回来了一半，近３０００亩撂荒地一抢而空，土地流转面积减少了６５％。
随着种粮热升温，因土地纠纷而引发的群众上访规模和密集程度创下近几年新高。今年上半年，湖北省农经部门接待反映土地纠纷问题的群众上访近２０００人次，其中集体上访８０多次，国土资源厅接待群众上访的批次是去年同期的７倍。监利县有个村今年因争地发生了６次群体性械斗，涉及３００多人。
－－法治缺位的苦果：不规范流转埋下祸根
争地潮的出现一度引起争议，一种观点认为，争地潮加剧了人多地少的矛盾，威胁到农村生产秩序，减少了农民增收渠道，挫伤了种田大户的积极性，有碍结构调整和规模经营，影响到农村生产力的进步；另一种观点则认为，承包权是农民最根本的权利，必须保障。
对待承包纠纷，基层法院也有两种相左的意见：一是不宜受理，因为擅自撂荒是过错行为，种田大户承包撂荒地给予了大量投入，案情极为复杂，即使进入诉讼程序，按审限规定，法院也难以及时审结；二是积极受理，因为调节土地承包关系属于法院调节职能范畴，受理案件后，应分别情况，采取不同方式结案，争取案外协调处理。
即使诉诸法律，争地纠纷也难以善终。此起彼伏的争地潮已引起决策层的重视。４月底，国务院办公厅发出化解耕地纠纷的紧急通知。湖北省有关部门进行了认真的调查摸底，并多次召开省委常委会和省长办公会进行专题研究。在大量调查研究的基础上，争地潮的本质原因渐渐浮出水面。
哪里土地流转的面积大，哪里的土地承包纠纷就会多。从根本上讲，争地潮是农村土地承包政策不落实，土地流转不规范等问题在新形势下的突出反映，包括以下几种情况：
一是二轮土地承包工作不到位、不落实，为土地纠纷留下了隐患。有相当一部分地方在农村土地二轮承包工作中没有与农民续订承包合同，农民没有领取到土地承包经营使用权证，土地承包关系不稳定，致使土地承包经营权属不明晰，农民土地承包经营权缺乏法律保障，这给一些地方政府和村级组织随意侵占或转包农民土地提供了便利，也使农民重新收回土地承包经营权的要求缺乏法律依据。比如，监利县第二轮农村土地承包根本没有实行，后来也没有补签合同，公安县６０％的村没有填发《土地承包经营权证》，另外４０％的村虽填了但未经农民签字认可。
二是少数地方为解决税费悬空问题，违法收回农户承包地。近年来，不少地方农户常年在外务工经商，耕地请人代耕，甚至撂荒，拖欠或拒交应承担的税费，造成“税费悬空”。一些村级集体为解决这一问题，不顾有关政策、法律规定，出现流转主体错位，侵害农民流转主体的权益，越俎代疱，强制收回承包地、或重新调整发包承包地，以使村级集体多留机动地，或者将承包地收回后发包给本村以外的单位或个人，发包收入归集体所有。
三是土地流转工作无序，农户土地转包放任自流。目前多数地方的土地流转是在农户之间自发私下进行的，既没有经过发包方备案，也没有签订正式转让、转包合同或协议，即使签有书面合同的，条款也不具体、不规范，对双方权利义务及违约责任、有关赔偿等项条款缺乏明确的规定。同时，乡镇、村也没有建立土地流转情况登记备案制度，导致农户之间发生纠纷时各执一词，无据协商或裁决。
造成这种法治缺位现象不能一味地责怪基层。华中师范大学中国农村问题研究中心贺雪峰教授说，第二轮承包是在１９９７年前后进行的，当时税费负担重，粮价低，农民在土地上的收益基本上为零，甚至是种田亏本，因而出现了普遍撂荒的现象，在土地是包袱的情况下，农民不可能有主张承包权的热情。按２００３年１月开始实行的《农村土地承包法》，享有承包权的农民是土地流转的主体，主体的缺席必然导致法治缺位。
－－阵痛之后的希望：开辟“依法种田”新时代
动用行政力量引导群众自我协商，是当前化解争地潮最现实的选择。湖北省政府经过近５个月时间的调研论证后，于９月上旬出台了《关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》，同时展开了化解土地承包纠纷的试点工作，化解的主要办法叫“确权确地”，即确定农民的承包权、承包地的具体面积、座落、方位，并以承包合同形式进行规范，弥补第二轮承包工作中的不足。
在确权确地中，种田大户经济利益普遍受损，他们抱怨说，“调走一亩地，相当于从我口袋里掏走６００元”，“割走多少地就从身上割掉多少肉”，但相比其他农户而言，他们的耕地面积依然较多。自发捡荒地谋生的西部山区移民得到了一定的土地，他们慨叹，“政策越好我们致富的希望越渺茫”。但是，所有农户都获得了一份内容详尽的承包合同，这才是农民永远的“定心丸”。
如果从大局和长远看，确权确地的积极意义非同寻常。有关专家称，规范土地承包关系，正是中国农村改革的核心区，确权确地真正开启了中国“依法种田”的新时代，这不仅给农民一份公平的生活保障和经济资源，而且将促进土地流转走向规范，有利于农村剩余劳动力的转移。
安徽大学中国三农问题研究中心副主任张德元说，二十多年来，中国农村改革虽然名目繁多，但几乎无不与土地有关，土地问题既是改革的原因，也是改革的目的。对农民来说，承包地不仅是生产资料，更是他们的生存保障资料，即土地对中国农民具有社会保障功能。现在，耕地从以前的包袱恢复到财富之源的本来属性，农民返乡要的是这份保障、这份权利。
华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权说，将每一块地和每一个农户的承包权都严格按照法律确定下来，将为农村今后的发展奠定较为稳定的产权基础，是中国农村经济一个质的飞跃，改变了以往单纯依靠政治承诺耕地种田的状况，符合“市场经济是法治经济”的特点。
“如果８亿人给２亿人搞饭吃的局面不改变，中国永远别谈现代化”，这是经济学界的一句经典名言，因此不少担心民工潮回流、规模经营受阻会影响生产力的进步。项继权等专家认为，这种影响只是暂时的，是回家种田还是在外务工，每个农民心里都有一本账，当前返乡民工大部分是从事繁重体力活、且待遇偏低的，在种田收益增加的情况下，高素质的劳动力依然会选择流出，去配置运行质量不断提高的工业经济，因而民工潮的质量也会随之螺旋式上升。
从农村经济发展的角度看，稳定的产权基础将促进规模经营。湖北省委副书记邓道坤认为，土地的适度集中，应该以劳动力的稳定转移为前提，不讲条件搞流转，是没有生命力的流转，只会引发土地纠纷，增加不稳定因素。稳定了土地承包关系，再按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地流转，土地流转才具有可持续性，规模经营才能稳定，而不会再蹈当前大户受损的覆辙。来源：新华社
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