| 明年一号文件的难题 |
| 发布时间：2004-12-21 |
超常规发展将嘎然而止
今年粮价上涨让农民增收了600多亿元，粮食直补和减免农业税、农业特产税让农民增收了294亿。
正在拟订中的2005年一号文件很可能将再度琐定三农问题。
“一号文件已经成为本届政府的一个品牌了。”农业部一位官员对笔者说。该文件有可能在即将召开的中央农村工作会议上再次讨论，并通过。
如果说2003年年初中央在18年后再次把中央一号文件回归农村问题，并出了一道以“增加农民收入”为核心的考卷的话，那么，年底所交的应该是一份相当不错的答卷。
原中农办主任段应碧说，今年农业发展可以说是出现了“超常规的增长”，粮食产量转折性增产，农民收入增速明显加速，而且两者的增长幅度都超过了预定目标。
在连续5年减产后，今年我国粮食产量第一次大幅增产。据预测，总产量预计会突破9100亿斤的预期目标，比去年增产500亿斤以上。而且，无论是夏粮，早稻还是秋粮,季季都大幅增产。
另外，国家发改委主任马凯近期透露，农民人均纯收入在扣除价格因素后，预计今年的增长将超过6%。按段应碧的估计，全年农民人均收入的增长将超过300块。
统计数据显示，1-3季度我国农民人均现金收入达到2622.2元，扣除物价因素，实际增长11.4%，这是20年来农民收入增长最快的一年，农民收入增幅高于城市人均可支配收入4.4个百分点，这是1997年以来的第一次。
段应碧还指出，值得一提的是，有两个指标是多少年来第一次上涨。一是农业收入占农民总收入的比例大幅上涨，并且超过了工资性收入的增长幅度；二是粮食主产区的农民收入也大幅上涨。上半年，粮食主产区农民人均现金收入达到1371元，同比提高13%，增幅为8年来最高。全年的上涨幅度还有待统计数据的最后公布。
在段应碧看来，今年农民增收最主要的原因是价格，然后是政策和天气因素。
据统计，今年农民增加的收入当中有2/3来自粮食价格的上涨。国家发改委本月公布的初步统计显示，粮价上涨让农民的售粮收入增加了600多亿元。
毫无疑问，“一减三补” 政策是本界政府解决三农问题的一个亮点。“—减”是指在5年内全部取消农业税，同时取消有20年历史的除烟叶外的所有特产税；“三补”是指对农民进行粮食直接补贴、良种和农机补贴。
就像中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军笑称的那样：“中国终于在‘均田’20年后，开始‘免赋’了。”
除了中央免除了黑龙江、吉林两省的农业税以外，今年浙江、广东、北京等一些富裕省市也纷纷宣布免除农业税。至此，全国有1.5亿农民摆脱了祖祖辈辈已经交了千百年的“皇粮国税”。
不仅免赋，而且农民朴素地发现，国家不仅不从我这收钱，反而还给我钱。把钱交到农民手中的粮食直补政策，今年总额达到116亿元，本质上是对农民的收入补贴。
“这116亿对农民积极性的调动作用比资金本身的带来的作用更大，农民情绪好多了，干群关系也明显改善。” 段应碧说。
整体而言，今年粮价上涨让农民增收了600多亿元，粮食直补和减免农业税、农业特产税让农民增收了294亿。但是这组数字却也为明年的增收提出了严峻挑战。
前三个季度已经上涨了35.1%的粮食价格估计在明年的上涨余地不大，而且，要在现有的116亿元的粮食直补上再提高补贴也不是件容易的事。明年老天爷也说不准。
“明年农民增收难的矛盾估计会更加突出，”段应碧坦承，“在这种情况下，预计明年农业和农村经济将从今年的超常规增长转变为正常的平稳增长。”
政策搏弈
要钱难，要更多的钱更难，而如果你都“超常规发展”了，想要更多的钱那就是难上加难。
一项政策的出台往往是多方搏弈的结果，正在拟订中的2005年一号文件以及配套的三农政策也不例外。
一位参与该文件讨论的政府官员私下说，制定这个文件，“难”。
简单地说就是，要钱难，要更多的钱更难，而如果你都“超常规发展”了，想要更多的钱那就是难上加难。
农业部门一个矛盾的逻辑是，既希望增产，但也盼减产，因为只有减产才能唤起领导重视。今年一号文件出台前的一个大背景是粮食产量连续5年下降，供求缺口加大，并引发了对中国粮食安全的担心。另外，2003年，城镇居民的人均收入是农民的3.3倍。如果把城镇居民的福利加进去，实际是6倍。这么大的城乡收入差别在全世界看来都是让人吃惊的。正是基于这样的现实，中央才出台了一号文件。
在今年形势大好的情况下要再向财政要更多的钱更是力量不对称的搏弈。农业部一位退休官员说，搞农业的人跟财政部门打交道的经验之一是，要出台一个向农民“取”（收钱）的政策，财政部门的积极性就特别高；要出台一个对农民“予”（财政扶持）的政策，那就特别的难。
今年中央取消农业税政策的出台就历经艰难。大家可以注意到，1月份下发的一号文件中只提到取消除烟叶外的农业特产税，并同时“逐步降低农业税税率”，并没有提到5年内免除农业税。只是到3月份两会召开的时候，这项具有开创性的政策才公布于众，给公众带来了惊喜。
但据知情人透露，这项政策之所以没有在一号文件中体现的部分原因是，反对的声音太强烈。后来是中央下定了决心，才得以通过。
在本月举行的中央经济工作会议上，中央再度强调解决好三农问题是全党工作的“重中之重”，任何时候都不能放松。会议称，明年各项支农措施的力度只能加大，不能减弱；已经实行的政策不能变，已经给农民的实惠不能减，随着国家财力物力的增强，还要逐步加大支农力度。
也就是说，财政支持水平和今年持平应该没问题，但要增加力度，则很难。
“可能会添一点，但力度肯定不会大。”中国管理科学研究院农业经济技术研究所所长郭书田说，“预期不要太高。”
据有关人士透露，“提高农业综合生产能力”将构成2005年中央一号文件的主体内容。既然明年扩大播种面积以及粮食价格继续大幅度攀升都不现实，那么增产增收的下一个突破口很自然地就转移到提高农业综合生产能力。而这其中的关键又是农田水利基本建设。
迄今为止，我国的粮食产量仍然没有达到1998年5.1亿吨的最高水平，所以今年的粮食增产也还属于“恢复性增产”。土地被占用是原因之一，同时，小型农田水利基础建设也没有跟上。很多乡村仍然在使用大跃进时代兴建的小水库。
其实，国家每年在水利建设上的投入巨大。国债每年都安排了28%的资金用在水利建设上，但主要是大江大河的治理，以及修建大型水电站。农田水利也做了，但只修到干渠这一块。农田水利包括干渠、支渠、斗渠和农渠，但只有修到农渠这一层，水才能流到耕地里面。
现实的情况是，干渠以下的都归地方政府负责。而地方政府对小型农田水利基本建设的投入从80年代的23亿增加到2002年的28亿。
“20年只增加了5个亿，根本就不行了。” 段应碧说，“现在最需要搞的就是小型农田水利基本建设，不搞不行。”
这一点已经得到中央的认可。在12月5日闭幕的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记说，要“采取更加有力的措施，加强农业基础设施建设，改善农村的生产生活条件”，“提高农业综合生产能力”。
但问题是，钱从哪里来？这可能也是一号文件一个搏弈点。
“这需要建立一个新的机制。” 段应碧说，“我建议，调整粮食主产区和主销区之间的利益关系。”也就是说，粮食主销区和国家财政一起拿出钱来，承担粮食主产区的小型农田水利基本建设的材料费，因为农民出工可以，但出不了钱。
既然是粮食主销区，就意味着粮食有缺口。按照段应碧的方案，福建、天津、上海、浙江、广东，苏南、山东等这些粮食有缺口的富裕地区，一斤粮食缺口拿出1毛钱，稍穷一点的拿5分钱，这样一年可以从粮食主销区筹资80亿，中央再拿20个亿。一年100个亿。该政策连续实行5年，一个县一亿，可以分到500个粮食主产县，覆盖了我国大部分的产粮区。
按照段应碧的计算，这笔支出只占到这些地方财政收入的不到1%，有的是百分之一点几。
据悉，段应碧的这个政策建议已经得到了中央的批示，但由于种种原因，现在还没有落实到政策上。
“我最希望就是出台这么一个政策。” 段应碧说。
多予、少取、放活仍没实现
可以说，在目前的中国，城市的繁荣在一定程度上是靠了无偿占用农民的大量财富。
今年中央一号文件中仍然提到，要坚持以“多予、少取、放活”的方针来指导三农工作。“多予少取，这话老说，现在还在说。说明还没有到位。” 郭书田说。
这其实也意味着，中国在50年代开始实行以农养工的政策，半个世纪后，对农村经济的索取大于给予的情势并没有得到根本改变。
郭书田介绍说，在农业税减免之前，农民上缴的农业税，加上乡镇企业交纳的各项税收，共计2000多个亿，而对三农的支出，是1000多亿。即使今年政府增加了300亿的投入，也减免了294亿的农业税和农业特产税，但整体仍然是取大于予。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾这样总结农民对中国的发展所做的巨大贡献。靠着一把剪刀差，农民在计划经济时代贡献出了6000万亿～8000万亿元的超额贡赋，帮助国家完成了工业化的原始积累；80年代以来，在城市化浪潮中通过土地被低价征用，农民的贡献至少在2万亿元以上；1亿人上下的农民工，且不说低工资，单就大量的农民工在各地强制性缴纳的社会保障，实际上主要是用于城镇职工，他们自己反而享受不到。就这一块，农民每年至少损失两三千亿元。
“可以说，在目前的中国，城市的繁荣在一定程度上是靠了无偿占用农民的大量财富。” 陈锡文说。
如果说今年的减免农业税和农业特产税，以及粮食直补政策，都是在试图实践“多予少取”方针的话，那么“放活”可能是一个更为艰巨的任务，因为这涉及到政府职能的转变。
“在农村凡属于有收益的领域，都仍然有政府顽强的身影。”温铁军近日在中国（海南）改革发展研究院举办的“中国农民组织建设”论坛说。这些有收益的领域包括信用社，彩票发行，供销、批发和加工等。
“政府应该放开涉农领域的垄断。”温铁军这样建议。
取消农业税引发的政府机构改革
这些改革措施都是试图回答一个问题：即中国是否可以像国内外许多专家所呼吁的那样，把现在的五级政府减为三级。
中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇近日在接受媒体采访时称，明年政府可能会大幅度削减目前为7%的农业税，但也很可能全部取消。
据统计，中国一年农业税收入约500亿元。如果不交税，那这部分将化为农民的收入。
这也意味着对政府机构的改革，无论是主动的还是被动的，将要提速。
根据很多专家的调查，以往绝大多数乡镇政府约90%的功能都是在收粮征税。随着粮食市场今年已经全面放开，农业税如果退席的话，那乡镇政府的功能主要只剩下计划生育了。享有一级财政的乡镇政府何去何从？更为紧迫的是，全国4万多个乡镇约20多万负责收税的农税干部将何去何从？
湖北省一乡财政所——滨湖办事处财政所的所长吴孔斌说，像他们这样的乡镇农税干部是“一个保证，四个不保证”，即他们保证完成国家的农业税征收任务，但国家却没有为他们提供基本的养老、医疗等保险。他们现在最担心的是，如果他们失业了，该怎么办？
据了解，现在已经出现了乡镇干部集体上访事件。
湖北省财政厅的官员私下对笔者说，当今年两会期间温总理宣布5年内取消农业税的时候，他们把这看作是本界政府进行机构改革的一个信号。他们称上任总理朱？F基在进行政府机构改革的时候是“先拆庙，再干活”，而现任总理温家宝则使用“软办法”，即“先把饭碗拿走，然后让你下岗”。
但也有人更愿意把这视为配套改革措施的不完善。“取消农业税当然好，但后续的政策没考虑好，对乡镇干部的出路要有个安排。是否可以提供就业培训？在他们没有找到工作之前，是否可以提供最低生活保障？这些措施都没跟上去。”农业部一位退休官员说。
在弱化乡政府职能的同时，安徽、湖北等省也正在进行“乡财县管”和“县财省管”的改革试点。
这些改革措施都是试图回答一个问题：即中国是否可以像国内外许多专家所呼吁的那样，把现在的五级政府减为三级。
中国财税专家、华盛顿大学的黄佩华教授指出，中国政府的层级达到五级，为世界之最。世界上只有少数几个国家实行三级行政管理体制，有些国家只有两级。
而中国包括三农问题在内的许多难题，体制症结都与上层建筑和小农经济的经济基础不相匹配有关。简单地说，就是农民养不起村官。
据统计，县乡财政供养人员近3000万人，约占全国财政供给人员的70%，但县乡财政本级的财政收入却只相当于全国的20%。很多专家都曾经指出，由于1994年实行的分税制提高了中央政府的财政收入比重，同时省和市级政府的财力也有集中趋势，只有县乡两级财政收入比重在下降。而财力上收的同时，事权却下划，导致了省以下地方政府，特别是县乡政府的支出责任和收入资源不相匹配。
黄佩华教授指出，中国省级以下政府支出责任非常沉重，在县乡两级政府尤其如此，两级政府共同提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55-60%的医疗卫生支出。市/地区和县级市提供100%的失业保险、社会保障和福利支出。除转轨经济外，在其他国家，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎都是由中央政府提供。
“由此看来，在大多数传统农区，近期乃至中期适应农村基层需要的，只能是自治和合作性质的治理。”温铁军说。
同时，段应碧指出，在整个上层建筑这套体制没有变化之前，在政府职能没有转换之前，要完全实现村民自治很难。自治组织村委会往往演变对上级政府而不是对村民负责的 “准政府”。
“实现真正的村民自治有难度，我们必须认识到这一点。” 段应碧说，“但这并不等于说不坚持这个方向，我们要往这个方向走，但是只能逐步推进。”作者：邓瑾 来源：《南方周末》
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