编者按：确保国家粮食安全不仅是经济问题，而且是政治问题，是关系到国计民生的大事。《中、美、欧、日粮食补贴保护政策比较》一文为中国农业大学王玉斌等人所著，对于了解美、欧、日粮食补贴保护政策的演变会有所帮助，同时能给我们带来一些启示。

中、美、欧、日粮食补贴保护政策比较

一、中、美、欧、日粮食补贴保护政策回顾

（一）中国的粮食补贴政策。

1951--1992年实行的是补贴粮食消费者政策。工业化初期，为了从农业实现原始积累，粮农利益受到极大损害，国家财政也支付了大量“粮食消费补贴”。这一时期，还突出补贴了粮食流通环节和粮食经营企业。

1985--2003年的粮食保护价政策。1985--1988年粮食生产连续徘徊，1989年进入增长高峰，1990年夏粮价格疲软，国务院要求以县为单位完成定购任务后，敞开收购议价粮。1993年2月，国家建立粮食风险调节基金制度，将部分保护价收购责任及成本转嫁给地方政府，保护范围有所缩小。1995--1996年粮食大幅增产，粮价大跌，国家要求以定购价为保护价敞开收购农民余粮，收购价与市场价之差由粮食风险基金补贴。1997年继续丰收，7月降低保护价水平10%。1998年5月，政府以保护价敞开收购农民余粮，干预市场价格实施粮食补贴刺激了粮农积极性。随后，“两难”局面出现（产量增加，供大于求，市价持续低迷，财政不堪重负），政府降低粮食保护标准，缩小保护范围。随之引发了1999--2003年耕地面积、种粮面积、粮食总产量、粮食单产和人均粮食占有量“五个减少”。

2002年试点2004年全面推开的直补粮食生产者政策。2001年，国发28号文件提出“进行将补贴直接补给农民的试点”;2002年，在吉林东丰和安徽天长、来安3县进行粮食直补试点；2003年，全国16省（自治区、直辖市）放开粮食价格和市场，以粮食直补代替保护价政策；2004年，粮食直补全面推开，“两减免、三补贴”使农民得到实惠451亿元。2005年“两减免、三补贴”使农民得到实惠约700亿元。2006年实行“三减免、三补贴”政策。伴随补贴和税收减免政策实施，中国粮食产量在连年下降后自2004年开始进入3年回升。

（二）美国的粮食补贴政策。

1929--1983年以价格支持政策为主。美国政府直接大规模干预粮食等农产品市场始于1929年，新成立的联邦农业委员会用掌管的5亿美元对农业合作组织提供贷款和购买过剩粮食，过剩问题严重，资金很快用完，价格支持无以为继，粮价大降。1933年，实行耕作面积限额、无追索贷款价格支持及与储藏计划结合的措施。随后二战爆发，库存下降，粮价上升。战后几年，供给急增，需求转为正常，粮食过剩危机突显，继续实行无追索贷款支持方式，同时鼓励粮食出口。1954年，实施出口补贴以消除粮食严重过剩导致的大量库存积压。自此，通过支持价格和支持出口以间接支持农民收入的政策被美国政府沿用了30年左右。1970年，开始实施目标价格补贴，1971--1973年对小麦等粮食作物实施休耕计划，给农场主休耕补贴。1973年，提出差额补贴政策，政府制定合理的目标价格，政府将目标价格与市场价格及贷款率的较高差额补贴给农场主。1974年，为打破各国间关税和非关税壁垒，美国宣布停止执行任何出口补贴，提倡自由贸易，反对贸易保护主义，20世纪80年代初又恢复出口补贴政策。1977年，允许农场主把农产品暂时储备起来，政府给予贷款和农产品保管费支持。

1983年，实施实物直接补贴（PIK）政策。农民想参加玉米休耕计划就必须休耕20%面积，政府给予一定现金补偿，如果农民扩大休耕面积，政府按照该面积正常年景产量的80％给农民发放玉米。这是美国政府对农民直接补贴政策的真正全面开始。该措施大大减少了商品信贷局的玉米库存，但因1981年法案规定支持价格水平较高和1984、1985年年景较好，库存继续大增。1985年，食品安全法通过，农场主不把农产品抵押给商品信贷公司即可直接取得贷款，收获后市场价格低于贷款率则农场主可以直接从商品信贷公司取得差额补贴，降低支持价格、加强实物直接补贴、对粮食出口商补贴粮食实物以加强出口计划。1986--1990年，粮食补贴政策由以价格支持为主变为直接补贴为主，商品信贷局大量释放库存粮食，财政支出大增，粮价大降。1990年法案将未来5年的实际支持价格冻结在1990年的水平上，继续执行1986年以后的政策。

1996年法案提出，以“生产灵活性合同补贴”逐步取代实施60余年的农产品价格与收入支持政策，7年后完全停止政府补贴。1998--2001年又实施“市场损失援助”政策。但是，2002年法案规定，在1996年农业法基础上增加农业投人和补贴，补贴方法由“绿箱”补贴为主改为“黄箱”补贴为主，新增脱钩补贴。新法案包括固定直接支付、销售援助信贷与贷款差额支付和反周期支付，补贴力度进一步加大。

（三）欧盟的共同农业政策。

欧盟在20世纪70年代主要农产品几乎都是净进口，80年代成为主要小麦、糖、肉和奶制品净出口实体；2000--2002年，欧盟农产品出口约占全球农产品出口总量的17％。欧盟在扩大农业生产和出口方面取得了巨大成功，这在很大程度上归因于欧盟共同农业政策的实施，多年来共同农业政策所使用的经费始终占据欧盟总预算的近50%。

欧盟共同农业政策主要措施包括：①干预价格。干预价格是指农民出售粮食等农产品时的最低限价，也是欧盟内部市场价格波动的下限，其实质是一种支持价格或保护价格。确保农民收入。②直接补贴农民。即，对粮食生产者主要实行作物面积补贴和休耕面积补贴。作物面积补贴与基础面积和单产水平挂钩，休耕面积补贴是为了在过剩时期保护耕地和保持粮食综合生产能力。③环保补贴。出现粮食过剩后，采取补贴政策鼓励农民进行粗放式经营，自愿在粮食生产中减少化肥等化学药剂施用量而遭受损失的农民将给予补贴。共同农业政策刺激了生产，导致长期性农产品剩余，剩余农产品又在补贴帮助下出口（剩余农产品处理成本不断增长，欧盟多次发生财政危机）。1992年，在内部财政限制和多边农业贸易谈判压力下调低了特定农产品支持价格；1999年，“欧盟2000年议程”进一步降低特定农产品支持价格，以直接补贴形式补偿生产者。

2003年6月决定，2005年开始以“单一农场补贴”取代原与单产挂钩的补贴方式，直接补贴政策由“蓝箱”转向“绿箱”。欧盟共同农业政策改革新方案的措施包括：①降低农产品支持价格。继续降低特定农产品支持价格，但对糖、奶制品和牛肉的支持价格仍远高于世界水平。②设立单一农场补贴。各成员国必须在2005--2007年间用单一农场补贴替代直接补贴，补贴总额不得超过欧盟统一规定限制。③制定环境保护计划。农民享受单一农场补贴不受生产要求限制，但必须将土地保持在“良好的农业状况”,遵守食品安全和动物健康与福利标准。④增加农村发展计划资金。明确要求各成员国必须降低大型农场补贴，将绝大多数节省下来的资金转人农村发展资金。⑤固定补贴率，确定不突破欧盟预算限制的财政纪律。⑥明确了新成员国补贴办法，达成地中海作物协议。

（四）日本的农业保护政策。

日本农业保护政策以1999年“食品·农业·农村基本法”为标志分两个阶段：1999年以前为战后恢复发展时期，之后进入最重要的政策调整时期。农地改革是日本“战后改革”最重要的一项内容，经过1947年的土地改革等措施，日本农业很快恢复到战前水平；1960年“农业基本法”通过，国家用于农业财政支出逐年增加，日本经济进入18年高速增长时期；70年代初，投资改善水利设施、整治农村道路、增加农村公共福利设施，利用高关税手段阻止国外农产品进入。

1960年“基本法”实施30余年来逐步暴露出问题：①粮食和食品自给率不断下降，1960--1998年，日本粮食自给率从82％下降到27％。②农业补贴不断增加，财政负担沉重，财政预算年均增长15.25%，财政支农资金超过农业GDP总额。③农户经营活力下降，农业生产后继乏人。1960--1999年，日本农业就业人口占就业人口比重从26.8％降为4.7%，户均耕地规模却未相应扩大。④政府的过度干预和农协的垄断性导致微观层次经营效率不高。

1999年“新基本法”主要政策目标：①提高农产品自给率。2010年农产品自给率要上升至45％。②通过调整激励措施、扩大经营规模等政策措施，逐步提高日本农业经营效率和农业竞争力。③发挥农业多种功能，将农业生产发展与自然环境保护、传统文化继承以及国民生活水准提高融为一体。④促进农村振兴和发展。对应以上4个主要目标，“新基本法”调整的重点内容包括：①农地对策。促进农村土地流转与集中，扩大农户经营规模，推动土地转让，提高农地利用效率。②经营对策。培养农业法人，改善农业经营结构，增强农业整体竞争力；改善农户经营状况，引导农产品向质优价廉方向发展。③环境对策。鼓励农户追求经济效益、生态环境效益和社会效益的综合效益最大化。④地域资源保全对策，促进农村全面发展。

二、中外粮食补贴保护政策比较

（一）中外粮食补贴保护政策的相同点。

1、政策出台有争议。由于决策层内部成员背景与利益的不同，补贴保护与放任自流两种声音此消彼长，如美国1933年的农业调整法在1936年1月被美高院以“违宪”罪名废止，欧盟近年不断调低补贴标准，中国经济学界和政府关于补贴粮食生产者与否进行了长期辩论。

2、政策目标阶段性特点明显。美国20世纪的粮食补贴政策目标，在进入21世纪后进行了明显调整；欧盟和日本的农业保护政策也进行了多次调整，中国则进行了本质性的改革。在具有明显阶段性特征的同时，不难看出，稳定和提高农民收入一直是各国（地区）粮食补贴政策的重要目标。

3、政策趋于完善，效果趋于明显。比较可以发现，中外粮食补贴政策在最初相对无效，政策效果与预期目标经常不一致，一项政策在不同阶段实施效果差别很大，政策的正负效应相伴而生，很难做到恰如其分。总体讲，尽管补贴会相对破坏市场规律，但对刺激粮食生产和农民增收有效。

4、政策执行成本较高。美国对农民收人每补贴1美元，需要执行成本0.5美元左右；欧盟共同农业政策预算本身已占总预算的近50%；日本财政支农资金超过农业GDP总额；中国2004年开始对种粮农民直接补贴，但是面对2亿多农户，交易成本和操作成本之高可想而知。

（二）中外粮食补贴保护政策的区别。

1、政策表达形式不同。美国、欧盟、日本粮食补贴保护政策以正式法律文书进行明确，相对连贯和逐步完善；中国粮食补贴等政策通常以文件形式下发，具有阶段性特征，缺乏长期性和连贯性。

2、政策措施不同。美国粮食补贴政策在短缺时以价格补贴为主，过剩时以直接补贴收入为主；欧盟在短缺时鼓励生产，过剩时鼓励出口；日本则鼓励生产与限制进口并重；中国在短缺时统购统销剥夺农民利益，过剩时不能充分保护粮农利益。并且，美国、欧盟和日本的粮食补贴保护政策配套措施相对完备得多。

3、政策出台背景不同。美国粮食的根本问题是生产过剩问题，生产控制、价格支持和鼓励出口是美国粮食政策的重要内容；欧盟先是短缺，后变为长期性过剩，但一直以补贴和支持生产为出发点；日本是长期的短缺；中国多数年份表现为生产不足和供不应求，只有较少年份出现结构性过剩。

4、资金来源不同。美国、欧盟和日本的补贴经费均来自于财政预算，中国来自于取消原来粮食保护价收购节余资金和国家及省市粮食风险基金等政府专项资金，2005年起部分列入中央财政预算。

5、补贴力度不同。美国、欧盟和日本的补贴经费支出数额巨大，占农场农业经营收入比重很高；中国2004年“两减免、三补贴”使农民得到实惠451亿元，全国平均每公顷粮食直接补贴投入资金仅为150元左右。

三、结论与政策建议

（一）结论与启示。

中国从补贴粮食消费者到推行粮食保护价政策，再到补贴生产者，标志着粮食收购价格从政府统一定价到与市场形成价格并存，和工农业关系，从长期以农养工到工业反哺农业的开始。美国长期高强度的粮食补贴政策保证了种粮农民收益，保护了粮食等农产品的综合生产能力，也造成了美国粮食长期供过于求和产量的巨大波动。欧盟共同农业政策，补贴强度大，粮食等农产品由依靠进口转为主要出口国并出现严重过剩，粮食等农产品综合生产能力得到了保护和发展。日本是世界上最大的农产品进口国，因其对农业支持和保护力度为发达国家中最高，仍实现了土地极为稀缺情况下稻谷95%的自给率。美国、欧盟、日本在较大程度上实现了粮食持续增产的目标，保护了耕地等基本资源，培养和提高了粮食等农产品的综合生产能力及产量，但也造成了沉重的财政负担。由美、欧、日粮食补贴保护政策执行效果得出一个启示：只要政策对路，政府投入足够财力，使粮食生产者利益得到相应保障，粮食产量增长潜力巨大，中国粮食生产完全能够满足本国需要，但处理不当很可能伴随粮食严重过剩、产量波动频繁和沉重的财政负担。

（二）政策建议。

为使中国走出连续几年粮食产量下降的局面，实现粮食产量持续稳定增长的目标，提出以下政策建议：

1、完善农业立法。充分认识到农业的弱质性，将“三减免、三补贴”等政策措施写入法律，明确补贴经费来源，明确长期性和连贯性，克服阶段性和地区差异性，消除农民顾虑，激发农民种粮积极性。

2、加大补贴力度。在WTO规则下，总结和完善“绿箱”、“蓝箱”等各项政策措施，使之相互结合、相互补充，保证粮农较高的种粮收益和比较效益。

3、建立粮食生产预警机制补贴达到一定力度或产量、播种面积达到一定数量，就要进行适度调控，制定产量较低时鼓励生产、过剩时鼓励休耕和耕地保护措施，避免粮食市场的过度波动，加强粮食储备能力建设和运行机制建设。

4、全面重视粮食生产发达国家和地区相比发展中国家和地区更加重视粮食生产，中国在加快推进工业化进程中，对于粮食生产应给予高度重视，不单重视主产区，作为非主产区的发达地区更具有直接补贴种粮农民的实力和条件。要重视并出台土地、水资源保护等配套措施，实施严格的耕地保护制度和环境保护措施；加大农业科技及农田水利等基础设施建设投入。