●许 闹
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的奋斗目标，并用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字为我们描绘了一幅新农村的美好蓝图。新农村建设需要解决的一个核心问题是资金问题，现代农业建设、基础设施建设、社会事业发展无一不需要巨额的资金投入。如何满足新农村建设巨额的资金需求，笔者认为，必须发挥政府投入的主导作用，构建新农村建设的财政投入机制。
一、财政资金是浙江新农村建设的主力军
“十五”以来，浙江各级财政部门认真贯彻落实中央“多予、少取、放活”的方针，通过一系列的财税政策，进一步加大了对农村的投入力度，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达86.1亿元，比2000年高54.2亿元，增长了1.70倍，为农村经济社会发展做出了重要贡献。财政资金重点支持了以下几个方面的工作：
1、多渠道筹措资金，积极支援农业农村建设
首先，加大力度支持农村基础设施建设。自2003年6月“千村示范、万村整治”工程启动实施以来，三年内全省各级财政共投入资金413.55亿元，累计完成示范村建设480个、整治村建设5050个。第二，围绕“千万农村劳动力素质培训工程”的实施提高农民素质，仅2004年全省各级财政就投入2.83亿元，2004－2005两年内全省培训农村劳动力315.4万人，新增转移就业劳动力83万人。第三，加大对农村公共服务的投入。2005年，全省新增农村教育专项资金11亿元用于农村教育“四项工程”，安排专项经费5000万元缓解市县为解决外来务工人员子女接受基础教育增加的支出压力。实施“农民健康工程”，2005年全省各级财政新增投入17亿元用于新型农村合作医疗制度、农村公共卫生服务体系和农民健康体检工程的建设与实施。文化体育事业健康发展，已初步形成省、市、县三级公益性文化设施体系。第四，财政对农村社会保障的投入也大幅增加。目前全省已有175万名被征地农民参加了基本养老保险，53万农村人口参加了最低生活保障，农村“五保”对象集中供养率达90％以上。
2、通过税费改革减轻农民负担
自2002年全面实施农村税费改革以来，浙江先后取消了专门面向农民收取的乡统筹费、屠宰税、农业特产税、各种政府性集资，以及摊派、劳动积累工和义务工等。2005年浙江全面停征农业税，浙江农民在全国率先彻底告别了延续2600多年的"皇粮国税"。从2005年开始，浙江还逐步取消了村提留制度，经济薄弱村的村级组织运行经费由各级财政给予适当补助。至此，浙江在制度层面上，已不存在专门面向农民收取的税、费、政府性集资、摊派等。据省农村税费改革办公室统计，2005年浙江农民负担人均7.78元，比税费改革前的人均92元下降了91.5％，已接近于“零负担”。在取消农业税的同时，省市县各级都建立了财政转移支付制度，省财政根据各县市经济发展水平和财政收支状况，将全省各县市分为5大类，区别对待，分类补助，优先保证了欠发达县市的资金缺口补助。
二、当前财政支农过程中存在的若干问题
1、财政支农资金总量仍显不足
虽然财政支农支出的绝对量在逐年增加，但支农资金占地方财政支出的比重一直呈波动状态，且总体水平不高。2001－2005年浙江支农财政支出占省级地方一般预算支出的比例分别只有7.4％、6.7％、6.7％、6.8％、7.0％和6.8％。客观地说，这一支农水平并不高，尤其是在新农村建设如火如荼的今天，投入比例并没有呈现出明显的上升势头，还远远不能满足浙江新农村建设的需要。同时财政支农的有效投入也不高，县乡财政往往无力为中央和省市财政支农资金提供配套资金，财政支农资金“空投”和被挤占挪用的现象十分突出。而在全面取消农业税之后，基层财政收入大幅减少，乡镇债务急剧增长，农村公共服务力不从心等问题也日益凸显。
2、财政支农渠道分散，资金运行环节多
财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨资金到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的局面，难以形成规模效应，而且资金管理成本过高，还时常出现一个项目多个部门管理的局面。一些地方用同一个项目同时向几个部门申报投资，出现同一个项目使用几个条块的资金的情况，结果有的项目资金多余而被挪作他用。支农资金的运行时间长、成本高。支农资金从投入到使用大多需要经历一个漫长的过程，先是由财政部门拨给主管部门，主管部门拨给下属单位，下属单位再拨给承建单位，资金“旅行”时间很长，尤其在乡镇一级，资金滞留时间往往更长，资金跑冒滴漏现象较严重，致使一些项目建设无法顺利进行。
3、资金缺乏有效监督考核，被挤占挪用现象时有发生
我国财政支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监督考核，但在实际工作中往往出现责权划分不明确，责任落实不到位的现象。这导致农业项目投资存在财务软约束，资金追踪反馈力度不够，缺乏科学的投资预算决策，资金使用存在一定的随意性与盲目性，预算与决算两张皮，影响资金使用效果。此外，由于监管不严，地方政府尤其是基层政府挤占挪用财政支农资金的现象十分突出。据国务院发展研究中心的一项调查，财政支农资金有70％左右用在了农业行政事业单位事业费上，而没有用于农业生产本身，没有达到支援农村发展的目的。
4、财政支农的投入方式存在一定偏差
我国政府支农方式的特点是对流通环节的投入多于对生产环节的投入。前几年政府通过财政手段支持粮食流通企业按照定购价或保护价收购粮食，试图用这种方式保护农民利益和种粮的积极性。实践证明这种支持方式的效率是比较低的，中间环节流失较多，农民应该得到的利益没有完全得到保证。近年来中央财政已在尝试将这笔资金直接补贴给农民用于农业生产，使用效率明显得到提高。我国政府农业政策的另一个特点是间接支持多于直接支持，政府通过拨款支持农口事业单位为农业提供科技示范和病虫防治服务，通过修路引水、培训指导帮助农民脱贫致富等，但这种支农方式由于中间环节过多，配套监督机制不能跟上，使得大多数项目效益低下。
三、财政支农的投入重点
1、加强农村公共基础设施建设
加大财政投入和城市带动力度，逐步实现城市公共基础设施向农村延伸。加快农村交通网、供水网、供电网、信息网、流通网等基础设施网建设。深入实施乡村康庄工程和"千万农民饮用水工程"，全面改善1000万农民饮用水条件；加大农村电网建设与改造的投入力度，开展新农村电气化县、镇(乡)、村建设；加强农村信息网络基础设施建设，推动信息进村入户。
2、改善农业综合生产能力
启动实施水资源保障等重大水利工程建设项目，加快推进“水资源保障”、“千库保安”和“千万亩十亿方节水”等工程建设。加大农业综合开发的力度，把中低产田改造、土地整理、山区小流域综合治理与村庄整治建设紧密结合。构建较为完善的自然灾害的预案体系和预警网络，抓好水文、气象、海洋、森林和地震监测能力建设。加强生态公益林保护，提高生态公益林补偿标准，扎实推进沿海防护林体系建设和平原绿化造林工作。
3、促进城乡义务教育均衡发展
加大对农村义务教育经费的保障力度，把农村教育摆到优先发展的战略位置，推进农村中小学标准化建设，巩固、提高九年义务教育，全面普及15年教育。落实义务教育免收学杂费政策，由省财政对欠发达地区实行全额转移支付。全面整合农村教育资源，优化农村中小学布局。深入实施农村中小学教育“四项工程”，改善农村学生生活与学习条件。
4、提升农民的医疗保障水平
加大对农村卫生工作的投入力度，扎实推进“农民健康工程”，完善农村新型合作医疗、医疗救助制度和农村公共卫生服务体系。继续推广为参加新型农村合作医疗农民免费提供的健康体检，并建立健康体检档案。提高财政补贴标准，逐步提高农民住院医疗费用报销率和门诊医疗费用报销率。加强乡村医疗卫生机构基本设施和装备建设，切实提高农村医疗卫生服务能力。逐步缓解农民看病难和看病贵问题。
5、建立适合农村情况的社会保障体系
进一步加大财政投入力度，建设覆盖广泛、保障水平逐步提高、与农村实际情况相适应的社会保障体系。进一步完善被征地农民基本生活、保障制度，确保政府配套资金足额到位。按照个人养老储蓄为主、集体补助为辅、政府适当补贴的原则，加快建立面向农业劳动者的农村社会养老保险制度。逐步提高农村低保人均救助最低标准，建立城乡最低生活保障标准联动增长机制，逐步缩小城乡低保标准的差距。加快构建农村新型社会福利体系，健全服务网络。
四、完善财政支农工作的若干建议
从现实角度看，由于总量和体制等原因，财政支农目前仍是其他农业和农村支持手段所不可替代的，财政投入将是新农村建设最主要的资金来源。建立新农村建设的财政保障机制，必须做好以下几点：
1、完善财政支农资金稳定增长机制
浙江省委省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》中指出各级财政部门要按照中央“三个高于”和“三个主要”的要求，逐渐形成新农村建设稳定的资金来源。应当承认，“三个高于”是一个原则性的规定，考虑到全国各地经济发展水平的差异，中央在2006年的1号文件中只是做出了“高于”的要求，但对具体高多少并未要求。事实上如果投入仅是略高于上年，则很难给农村的发展带来根本上的变革。依据发展经济学的有关理论，落后地区在其发展的起飞阶段需要巨额的启动资本，而且由于历史欠帐太多，目前乡镇一级政府的债务较重，支农投入很大程度上还带有还帐的性质，所以支农资金的数量必须有一个跨越式的增长。鉴于此，浙江有必要结合自身经济发展水平较高的特点出台相应的地方政策法规，强化支农投入约束机制。
“三个主要”的前两点要求财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，政府基本建设资金增量主要用于农村，体现了政府在新农村建设中对农村公共产品和基础设施建设的重点支持。强调财政资金增量主要用于农村是必要的，但财政资金存量的调整和财政支农支出比重的提高更为关键。2006年中央1号文件中强调“要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入”，这是一句“含金量”极高的表述，由于存量资金数额巨大，即使是“适度”调整，支农资金的增长量都将是巨额的。2005年浙江财政预算内支出为1265亿元，提高一个百分点便是12.65亿元。所以适度调整存量，将为新农村建设提供强有力的财政支持。
“三个主要”的最后一点要求政府征用土地出让收益主要用于农村，这对新农村建设来说是一个重大的政策利好。中央提出要实行“工业反哺农业、城市带动农村”的方针，但是我国目前的土地征用转让制度显然与这一方针背道而驰。据国土资源部征地制度改革课题组估计，地方政府在农地转用中大致可以获得60％以上的收益。 “以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，可以说是一种“以农养工，以乡养城”的新形式。将出让土地收益主要用于农村，将会为新农村建设直接提供巨额的、持续的资金来源，同时还可以有效地遏制一些地区利用土地出让收益盲目扩大建设规模等行为的发生。建议把土地出让金收支纳入财政预算范畴，通过财政手段控制土地出让金走向，增加流转的透明度。另一方面还应缩小征地范围，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，考虑将更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，让农民直接分享土地增值收益。同时应提高土地补偿与安置补助标准，切实做好失地农民的社会保障。总之，土地作为一种稀缺的生产要素，只需在制度上加以改革完善，便可为农村带来巨额的资金投入。
在坚持“多予”的同时，财政支农还应在“少取”上多下文章，防止农村资金外流。税费改革尤其是全面免征农业税在减轻农民负担、提高农民收入方面取得了显著的成效。但是税费改革一定程度上也带来了一些负面影响，如农村义务教育经费存在缺口，农村基层政权的运转出现困难等。据省财政厅调查数据，截至2003年底，全省共有1166个乡镇负债，负债总额67.82亿元，平均每个乡镇负债581万元。现阶段巩固税费改革成果，必须积极稳妥地推进乡镇机构和县乡财政体制改革，切实转变政府职能，精简机构和人员，着力降低财政供养系数，变“养人”为“养事”。同时按照财权与事权相匹配的原则，完善财税体制，规范省以下各级政府间收入划分，按照“规范科学、公正合理、公开透明”的原则，科学制定财政转移支付方案，加大对县乡级财政的转移支付力度，尤其是对县乡级财政的转移支付，继续实施“三奖一补”政策，弥补乡镇财力的不足，防止各地由于财力不足而导致的农民负担反弹。
新农村建设是各级政府共同的责任，各级地方财政尤其是经济较发达地区的财政都有支持“三农”的义务。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，特别是“三减免、三补贴”政策的实施，主要是中央财政支出，而地方财政支农比重总体呈下降趋势。资料表明，1991年到2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到20592.8亿元，增长了8倍，但是地方财政农业支出由220.74亿元增长到958.05亿元，只增长了3.34倍。为此，有必要明晰各级政府的投入责任。直接影响国家全局发展的问题以及涉及多个省市区的工程和项目，应由中央负责，关系一省范围的重大项目，省财政应加大支持力度，区域性的中小型农业项目主要由市县财政支持。按照影响及涉及地域范围划分投入责任，有利于调动各级政府支农的积极性，也有利于支农资金与各地农村发展的实际相吻合。考虑到某些地方财政尤其是县市一级财政的实际困难，省级财政应在支农投入中承担起更大的责任，加大对落后地区农村发展的关注力度。经济较发达的县市则应该为省级财政及落后地区财政分忧解难，更多地立足自身加大对新农村建设的投入。
2、加强监督管理，提高资金使用效益
保持财政支农资金稳定增长十分重要，确保投入的资金能够用到实处，用出效益同样十分重要。现阶段提升资金使用效益应做好以下几点：
一是整合支农资金。首先要理顺投资体系，合理统一安排投资项目。财政安排的支农资金要发挥财政部门的牵头、协调和管理职能，同时明确其他主管部门的职能。其次要利用好县级这个平台做好整合工作，因为各项支农资金最终都要落实到县里，把这个平台建设好才能起到效果。第三通过制定农业发展规划引导支农资金整合，各级制定的规划都要按程序进行评审并报批准后确定下来，作为今后各级各部门安排资金的重要依据。第四实施项目管理，以主导产业和项目、优势产业和特色产品为依托打造支农资金整合的平台，集中各方面的资金到项目组内，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。第五建立协调机制，成立由政府主要领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组，形成在同一项目区内资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。
二是加强支农资金监管管理，确保资金安全有效使用。首先，在预算上要切实加强财政支农支出预算编制和执行工作。严格执行预算编制程序，加强预算审核。严格界定项目类别，推进项目支出滚动预算管理。其次，在资金分配上要改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制。规范资金分配办法，杜绝人为因素干扰，利用公式法、因素法等方法科学分配资金。第三，在资金支付上推行国库直接集中支付制度，通过直接支付和授权支付两种方式将资金从国库单一帐户体系中支付给商品或劳务提供商。而财政安排直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，以减少资金的中间运行环节，可尝试通过金融机构支付，形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨道。第四，在资金的使用上切实加强财政支农资金的监督和检查，在加强日常监督检查的同时，采取抽查、专项检查、与有关部门联合检查、以及委托中介机构进行检查等各种方式，加强对支农资金的管理与监督。第五，建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。
三是增加对农民的直接补贴和对农业生产环节的投入，提高资金的使用效率。按照国际通行的做法，结合我国的实际情况，在财政支农的投入方式上，政府应该大幅增加对农民的直接补贴，增加对农业生产环节的投入。一方面可以使农民直接受益，另一方面可以提高支农资金的使用效率，同时还可以减少支农资金被挤占挪用情况的发生。下一步应继续转变投入方式，充分用足WTO“绿箱”补贴，增加退耕还林、小流域治理等生态环境的保护性补贴，加大农业机械更新、动物疫病防治等农业生产性补贴。同时要调整和用好WTO的“黄箱”补贴，由过去对中间环节的补贴转向对政府需要扶持与发展的农业生产经营项目的补贴，增加农业贷款的财政贴息，建立农产品反周期补贴制度。同时要树立农业是弱质产业的理念，不能把政府提供给农民的补贴视为一种转移的税收，否则可能会出现一些部门和企业侵吞农民补贴的现象，如农业生产资料价格上涨等，导致补贴转移和农民负担反弹，所以要制定配套措施，加强对农业生产资料价格的监管，防止支农补贴转移。
3、发挥财政杠杆作用 构建多元投入机制
新农村建设仅靠财政支农是远远不够的，财政也没有足够的财力大包大揽，需要财政发挥它的基础性作用和杠杆作用，四两拨千斤，引导金融资金和社会资金投向农村：
一是通过各种方式发展农村信贷。通过税收优惠和减免的方式，引导商业银行把一定比例的资金用于农业产业化经营和农村基础设施建设，遏制目前愈演愈烈的农村资金外流现象。要发挥农村信用社金融支农主力军的作用，扎根农村，以农为本，为农服务。通过提供财政贴息、补助和贷款担保等方式，支持农村金融市场的信贷交易特别是小额农户贷款，吸引各金融机构的信贷资金流向农村市场。除了重视正规金融外，还要从农村实际出发，结合浙江民间金融较为发达的特点，积极探索有利于改善农村金融服务的农村民间金融、合作金融等其他金融业务的发展。
二是通过财政补贴的方式吸引社会主体投资农业。财政可以通过税收、补贴、贴息等方面对投资农业的社会资金给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。这种方式既能发挥财政投入的主导作用，吸引社会投资，引导社会投资方向，又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特别是对于既有一定公益性，又直接从事生产经营的建设项目，这种方式优点尤为突出。
三是发挥村级集体在新农村建设中的作用。由于财力所限，财政不可能完全包办所有的基础设施建设，特别是把村一级的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的。因此可尝试由村级集体组织和投入，进行农村小型基础设施建设。政府更多地采取“以奖代补”的方式，鼓励农民积极组织兴修水利、修建道路，但只起到引导作用。同时也要注意把握好有关政策界限，严格控制标准和规模，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。
（作者单位：浙江省经济信息中心）
