●金志琪
宁波市鄞州区政策性农业保险工作起步于去年，今年4月正式启动实施，经过全区上下的共同努力，工作进展顺利，到6月初，全区参保农户达1775户，保额1.22亿元，保费229.34万元，参保率达到96％，20个镇乡（街道）有11个完成100％。其中参保水稻的农户1683户，面积115399亩，保额4616万元，保费115.4万元；参保生猪的农户57户，生猪109342头，保额6814万元，保费88.23万元；参保钢架大棚农户55户，1354亩，保额728万元，保费25.71万元。最大的一单保额是宁波市天童食品有限公司，共承保生猪3.2万头，保额2000万元，收保费24万元。
一、鄞州区政策性农业保险的主要政策框架
参照上级有关文件精神，结合鄞州区实际，制订出台了政策性农业保险工作的实施意见，具体内容包括：
（一）组织形式。实行“政府推动，共保经营”方式，建立“鄞州区政策性农业保险共保体”。由人保财险鄞州支公司为首席承保单位，承担具体业务经营，股份占52％。太保、中华联合、大众、天安、平安、大地等六家保险公司鄞州支公司为成员单位。
（二）保险范围。按照“低保障起步，保大灾为主”的原则，实行低保额的初始成本保险。起步阶段对水稻、生猪、钢架大棚三个品种目录进行承保，今后逐年推开。
（三）参保对象。在鄞州区区域内，承包土地20亩以上的种粮大户；在禁养区以外，年出栏在200头以上的生猪养殖大户；5亩以上蔬菜（瓜果）钢架大棚。鼓励农业龙头企业、各类农业专业合作组织参保，鼓励农业龙头企业自建基地或与农户紧密结合的生产基地实施统一投保，鼓励各类农村专业合作组织，村经济合作社为其成员统一投保。
（四）财政支持。区财政每年安排250万元用于保费补贴、风险基金和奖励。水稻保费补贴60％，其他各类保费补贴50％，政策性农业保险风险基金，实行“单独建帐、专户管理、以丰补歉、逐年滚动”。
（五）风险责任。参照省政策性农业保险5倍封顶办法执行。
（六）激励机制。1、实行“以惠促保”。参保农户可优先享受农业信用贷款，在农技服务上，优先提供优质种子种苗、栽培、饲养新技术等。鼓励续保、凡保险期内无索赔的，允许续保保费逐年减10%，直至三年减30％止。凡属于农保范围而没有参保的农户，一旦遭遇自然灾害、病疫等，不能享受政府的救灾补助。2、实行“以险养险”。凡本区范围内，新开工的政府财政性投资建设项目包括建筑（安装）工程保险、建筑施工人员以外伤害保险；区级各行政、事业单位及下属机构、各镇乡（街道）现有财产和新增财产的财产险等二项纳入“以险养险”范围。建工险承包方在中标后，即向共保体办理相关投保手续，凭保险单到区公共交易中心开具工程交易单。区府办对农保中的“以险养险”工作发了鄞政办〔2007〕111号文件。3、在税收上给予积极的扶持，免农业保险的营业税，“以险养险”部分的营业税实行先征后返。
二、鄞州区实施政策性农业保险工作的主要做法
（一）政府推动。区政府召开全区政策性农业保险动员大会，与共保体签订政策性农业保险项目协议书，并发放了区长授权书。会后各镇（乡、街道）都及时召开动员会，向农民朋友阐明政策性农业保险工作的目的、意义、政策、措施；讲清楚农业保险业中的“大数法则”、“逆选择”、诚信原则和道德风险等；算清保险利益、损失补偿、出小钱、保太平、受大益的经济帐；划清一般的商业保险与特殊的农业保险区别。全区有18个镇（乡、街道）在区财政补贴保费基础上又增加了10%—30％的保费补贴，还有7个镇（街道）与村主要领导新农村建设的工作目标考核挂钩。
（二）广泛宣传。充分运用鄞州电视台、鄞州日报、鄞州电台等宣传报导政策性农业保险，宣传农险开办形式、赔偿标准、责任范围、参保对象、补贴政策等。区新闻媒体单位记者连续跟踪采访、报道农险重大活动事项。电视台每星期日《今晚有约》栏目利用10分钟时间进行农险讲座。印发3000份政策性农业保险问答发送到农民朋友手中，并把联系电话印在问答中，随时解答农民提问。镇（乡、街道）、村二级利用黑板报、宣传窗、简报等形式，大张旗鼓地做好宣传发动工作。同时，组织镇乡干部和农保工作人员到户到田头做好宣传，解释动员工作，宣传政策性农业保险的有关事项，以取得农户的支持和参与。如东吴镇的工作人员先后8次上门到该区最大的一家基地牧场做工作，最后顺利完成了参保任务。通过这些不同形式的宣传，使政策性农业保险工作深入人心。
（三）各方配合。共保体（首席承保单位）、农险工作协调小组办公室与各镇（乡、街道）农办这三家单位密切配合，合理分工，政策解释由农险工作协调小组办公室负责，业务操作流程由共保体负责，农户组织投保查勘由农办负责，遇到特殊情况、疑点、难点三家共同商议，到5月中旬基本摸清了参保农民数。与此同时，许多镇（乡、街道）在摸清农民意愿基础上，提出了切合实际的工作目标，邱隘、古林、占歧等11个镇（街道）确定了参保率100％的目标；洞桥、横街、五乡等7个镇（乡、街道）保证完成80％以上，力争95％。
（四）以点带面。5月中旬鄞州区在云龙镇举行政策性农业保险工作现场会，种粮大户张天奎承包的260亩面积中，共投保了早、晚稻面积423亩，保险金额16.9万元，保费4230元。据统计农户直接投保242户，投保金额2807万元，保费50.3万元，占投保总额22％；由村经济合作社投保的1521户，投保金额4256万元，保费105.9万元，占投保总额46％；由各类专业合作组织投保的12户，投保金额5127万元，保费72.3万元，占投保总额32％。
（五）加强培训。农险承保工作政策性强、专业化程度高、业务复杂、操作要求严。在五月中旬，分别对各镇（乡、街道）联络员，人保财险办事处主任进行培训，领会政策措施，掌握操作流程，化解困难矛盾，了解赔损查勘程序。近期还准备对畜牧、粮食等专业技术人员的定损、理赔、查勘操作流程进行培训。
三、做好政策性农业保险工作的体会
通过全区上下共同努力，在短短的50天时间内，鄞州区政策性农业保险参保工作超额完成了原定计划任务。我们认为： “一个保证，二支队伍，三个坚持，四条措施”是做好农保工作的关键。
一个保证：就是要有一个强有力的领导班子。区政府成立了政策性农业保险工作协调小组，由分管农业的副区长任组长、农林、农办、贸易、发改、财政、审计、公共交易中心、共保体首席承保人等相关部门共同参加的协调小组，负责统筹协调和指导工作。协调小组下设办公室，负责做好具体事务工作。各镇（乡、街道）也建立相应组织。同时成立农业保险理赔小组，区建立相关专家组成的核损理赔调处仲裁委员会，仲裁各地定损理赔过程中的争议；各镇（乡、街道）相应建立定损理赔小组，做好责任界定、现场查勘、定损理赔、操作流程等工作。
二支队伍：一支是联络员队伍，各镇（乡、街道）均配备了一名具有一定文化知识、有农村工作经验、热心农保工作的同志担任联络员，如石碶街道的仇宝成同志，在分管农业领导空缺情况下，他独当一面，既做好党委政府参谋，制订相适应的农险政策，又到种养业大户家中做好工作，使石碶街道农险投保额、投保率都名列全区前茅。另一支是人保财险办事处主任队伍。他们把这项工作当作一项政治任务来完成，在没有增加报酬、没有确定分成、奖金的前提下，无私地为农保工作做贡献。
三个坚持：一是坚持政府推动。实施农业保险有五难：一是政府、商业保险、农民三者利益难平衡；二是农业灾害风险难预测；三是道德风险、“逆选择”防范难；四是理赔定损、操作难；五是超额责任化解难。因此，政策性农业保险必须坚持政府推动，农民的思想认识要由政府去化解；种养大户参保补贴要各级政府去扶持；遇到大灾共保体理赔亏损要政府去托盘。二是坚持农民自愿。政策性农业保险一定要体现农民自愿投保，这样才能使农民诚信保险，也能减少道德风险。同时，农业保费也不能全额由政府承担，一定要让农户自己出点钱，使他们树立农业保险意识，增强农业保险观念，体现农业保险价值。三是坚持依靠基层组织。农业保险工作成败的落脚点在农户，因此，做好村级班子党支部书记、经济合作社的社长工作是关键。
四项措施：一是考核措施。大部分镇（乡、街道）已列入农村基层干部岗位责任制考核，份额占全年考核的5%—15％，并与新农村建设挂钩，也有的采取单独考核，对完成任务好的分类型奖励等。二是奖励措施。今年区农发基金出资23万元专门用于奖励推进工作先进的镇乡（街道）。此外共保体在业务经费中切出一块奖励先进的联络员与办事处主任。三是确定投保基数配套措施。为防止水稻、生猪、钢架大棚的基数少报、漏报、瞒报等现象，在核准基数时，水稻面积与中央粮食直补政策配套；钢架大棚面积与原来扶持补助时面积配套；生猪除禁养区外（由区畜牧整治办确定）与去年出栏数、基地牧场补助数、母猪存栏数配套。对基数上报有差距的补报，重新审核，确实有减少原因的要说明理由，以书面形式报协调小组办公室批准后，方可调整基数。四是工作目标措施。农保协调小组办公室对政策性农业保险工作做了阶段性合理安排。明确启动期、承保期和总结期三阶段工作任务，环环相扣，层层推进。
在政策性农业保险工作中也存在一些问题。一是部分干群思想认识不足。个别农村干部对开展政策性农业保险工作缺少足够的认识，没有从真正解决农民脱贫致富上去理解，更没有上升到政治高度。因此，在宣传、推动、引导、教育农民时，敷衍了事，使部分农民存在“逆选择”心理，只认为政府“要我保”，缺少“我要保”的正确理解，不舍得“花小钱、买平安”。也有部分农民只看到鄞州区农业设施健全，旱涝保收，风调雨顺，以及部分农民受灾后政府救灾措施有力，所以出现不愿意自己出钱买保险的现象。二是不平衡性较为突出。全区有11个镇（街道）完成应保任务的100％，占55％，而有四个镇只完成75％以下。在品种目录上，生猪任务超额完成，而二个镇还未开展。水稻完成88％，有13个镇（街道）完成100％，但有一个乡只完成28％。钢架大棚完成78％，有10个镇（街道）100％完成，还有4个镇只完成50％以下。三是投保品种目录单一，与农民的需求还有差距。今年试点期间该区只对水稻等三个品种推出，而在承保中有许多农民要求扩大品种目录，特别对毛竹大棚及拓展项目西瓜、黄花梨、桑果、水产品养殖、种鸡种鸭等都有较强的承保欲望。四是部分农民保险的诚信原则比较差，如在生猪的数量上、钢架大棚、水稻的面积上存在着瞒保、少保等现象。五是抗巨灾承受能力相对较弱。农业保险是一种“收费低、风险大、赔付高”的险种，承保的对象是有生命的动植物，具有不可预测性。而自然灾害具有共变性、覆盖面大、损失集中。该区今年列入省第二批试点，而政策性农业保险框架在去年已经形成，政策出台后风险机制自成体系，一旦遇到巨灾，共保体与政府承受的压力会相对加大。六是定损理赔难度大。农业保险的险种存在种类多、情况复杂的特点，尤其是参保对象中的养殖业分布范围广、品种搭配多、生产时间参差不齐，病虫害发生频繁，一旦发生灾情，不象其他险种容易定损。同时，在人员配置上，保险公司大都从事商业化运作，涉农险甚少，专业技术人员缺乏，力量薄弱，单靠乡镇农技人员进行业务操作会使农险理赔和日常工作发生冲突，给定损理赔造成阻碍。
四、建立健全农业保险制度的几点建议
（一）提高种植业保额。保额确定的依据是农业初始成本与物化劳动低保额，而保监局在确定保额时，却忽略了一个重要依据，即土地流转费用。以鄞州区去年的水稻承包面积20亩以上的大户统计，有103713亩，其中土地流转种植的有94577亩，占91.2％。而流转费用近几年上涨幅度大，种植水稻、蔺草为主的全年流转费每亩在500元左右，纯种植水稻的每亩也在300—400元，种植西瓜的每亩在800—1000元。一旦受灾，这笔流转费年初已支付，无法免补。因此，建议将这笔流转费用应列入初始成本内，水稻的保额提高到每亩600元；瓜果类每亩提高到2000元；叶菜类作物每亩提高到600—800元；非叶菜类作物每亩提高到1000—1500元。这样保额较为符合实际，使农业保险从低保障起步，逐步发展过渡到保产量、保收入的成熟阶段。
（二）加快农业保险立法。由于农业保险属“准公共物品”公益性的国家农业保护政策，农业保险不同于其他商业保险，具有明显的地域性、季节性、政策性和高风险性（风险种类多、单位大、成本高、赔付率高）。特别是现行的法律法规制度还不健全，《保险法》不完全适用与农业保险，《农业法》没有具体的条款规定，涉及农业保险的法律法规制订明显滞后。因此，每年“两会”关于“三农”的议案已成焦点。其中，有关制订农业保险法的呼吁受到高度关注。要保证农民增收，可持续发展，农业保险立法工作要积极推进。希望人大尽快起草《农业保险法》或《政策性农业保险条例》等法律规范，就农业保险的地位性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险条款费率、赔偿责任和查勘理赔等作出规定，做到有法可依、有章可循。
（三）建立农业保险有限责任公司。农业保险业发展方向是成立类似于上海安信农业保险股份有限责任公司的农业保险公司。成立政策性农业保险公司要不以盈利为目的，而是着眼于为农业生产的风险提供经济补偿，进而保障农业经济的正常运行。这样的农业专业保险公司不仅仅保证了农业保险广泛开展与稳定发展，同时也使政府的资金投入得到有效控制，使灾年的农业风险得到合理平衡。注册资本除了市、县（市、区）政府和各保险公司出资控股外，可以向社会募捐。
（四）设立巨灾风险基金。各级政府在制订政策性农业保险有关政策中对巨灾风险基金都有列项，并作了一定数额的安排。以鄞州区为例，财政安排250万元中扣除补贴、奖励等，实际可纳入巨灾风险基金的金额只有80余万元，占总额三分之一，远远满足不了抗巨灾的需求。因此，在政府设立巨灾风险基金上，一是要提高基金额度，按照该区气象部门分析大灾十年一遇来推算，同时，随着保险品种目录的扩大，近千万元的巨灾风险基金还是欠缺的。按照“五倍封顶”和农户二次赔付中预付50％测算，该区十年中能积蓄5000万元巨灾风险基金才能真正控制巨灾风险。二是共保体运行中除了保险业按规定提取的风险准备金外，应该对“以险养险”的盈利部分划出一定比例的农业巨灾风险基金。三是管理体制上不能模凌两可，是财政部门管理、农林部门管理，还是共保体管理至今尚未定论，按照权责挂钩、农保工作有利起见出发，应该将巨灾风险基金的管理放到各级政府政策性农业保险工作协调小组办公室立帐管理较为妥当。
（五）提高农民参保意识。各级政府要加大对农业保险的政策力度、工作力度、宣传力度、重视力度，把它作为关注农业、关心农民的具体措施来落实；把它稳定农业生产、增加农民收入、增强农业抵御自然灾害能力的一件大事来抓，使广大农民朋友真正认识到农业保险是农民增收的护身符，是农业增效的安全网，也是发展农村经济的保护伞。商业性保险公司也要充分看到农业保险的市场潜力，积极地去创新工作方法，不断地探索农业保险新机制，使广大农民从思想上真正解决“要我保”还是“我要保”的问题，切实转变观念，提高风险意识，增强参保的自觉性。
（六）坚持多种形式，建立互保机制。农业保险仅靠政策性农业保险承担全部农业风险是不现实的。因此，可以积极探索建立多种形式的农业保险体系，在更大范围内分散风险，分摊损失。尝试以政策性农业保险为导向，依托各类农业行业协会、农民专业合作社、农业龙头企业等建立农业专业互助合作保险组织，实行“自愿缴费，合作共享，自我管理，专户监管，滚动发展”的经营机制，真正形成组织多形式、所有制多结构、业务多层次、融资多渠道的农业保险新格局，为广大农民提供全方位、多领域的农业保险保障服务。
（七）建立大灾定损理赔预案。为确保政策性农业保险发生大灾后能拉得出、打得响，及时协调和处理农险理赔中的矛盾和问题，受灾对象能迅速恢复生产，应建立大灾理赔预案制度。1、组织机构。应成立大灾理赔指挥组织，即大灾勘查定损组、大灾理赔联络组、大灾定损专家组、大灾理赔应急机动组。2、明确职责。根据大面积区域性灾害损失程度，及时组织人员，协调各方关系，及时勘查，定损各种矛盾和问题，主动做好各级政府参谋。3、理赔结算。除做好经常性理赔程序外，应落实定损权限与理赔时限。对单张保单估损金额超过10万元时，报政策性农业保险工作协调小组办公室共同处置；单张保单估损额超过50万元时报市审核。对单张保单5万元以下理赔3个工作日内支付；5-10万元的5个工作日内支付；10万元以上的7个工作日内支付。4、纠纷调处。对疑难赔案、重特大赔案，在大灾定损勘查组与被承保人无法达成一致履行报告时，由大灾定损专家组鉴定、定损仲裁。如被承保人不服仲裁，未达成仲裁协议的实行预赔，并可向当地人民法院起诉。5、确立勘查、理赔纪律。除向经办人阐明纪律外，对每个案子理赔后，要在当地张榜公布，对大灾、巨灾赔案，事后接受复查。
(作者单位：宁波市鄞州区农林局)
