●陈永潮  郁桂林

      随着《农村土地承包法》的施行和党对农业农村政策的贯彻落实，已建立起不可动摇的农村土地集体所有制和家庭联产承包责任制这一基本制度。本文通过阐述家庭承包经营下农村土地制度发展历程，对家庭承包责任制的农村土地经营体制、土地流转和土地纠纷仲裁等制度创新的探讨，提出保障农民土地权益，促进农村土地承包经营权的合理流动和适当集中，提高农村土地承包管理工作的水平。

    一、家庭承包经营下农村土地制度

    农村家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地的农业生产责任制，是适应我国农业特点和当前农村生产力发展水平的一种较好的经济形式。桐乡市在推行农村家庭联产承包责任制中，经历了以下三个阶段：

   （一）家庭联产承包责任制的前奏。1978年底，桐乡部分社队干部群众为克服集体经济中的“大呼隆”、“大锅饭”的弊端，将生产队划分为几个常年操作组，实行联系产量计算报酬的生产责任制。1979年2月，县委召开三级干部大会，总结了20多年农村工作和农业生产的经验教训，对那些农村多种经营、社员自留地、家庭副业以及农村集市贸易等当作资本主义尾巴来批判的一系列“左”的做法作了纠正，会议肯定了联产计酬到组的生产责任制。7月至9月，以联产计酬为主的生产责任制在桐乡逐步推开。全县有26个公社、112个大队的222个生产队，划分为660个常年操作组，试行联产到组的生产责任制。1981年，全县大范围实行联产到组责任制，3071个生产队中有2960个划分了10046个操作组，实行了任务到组和包工到户、责任到人的生产责任制。

   （二）家庭联产承包责任制的推进。随着家庭联产承包责任制的不断推进，1982年5月，高桥公社所有生产队全部实行家庭联产承包责任制，成为全县第一个全面推行家庭联产承包责任制的公社。8月全省农村工作会议以后，县委提出从1982年冬种起，在全县农村全面推行家庭联产承包责任制，将水田、旱地（包括桑园）全部承包到户。至1983年春，家庭联产承包责任制在全县全面推行。全县调整后5113个生产队中的5043个生产队（占总队数98.6%）、113021户农户（占总农户数的96.3%）签订了农业承包合同。承包户共承包水田453572亩，其中口粮田207219亩，责任田242036亩，饲料田4517亩；旱地215919亩，其中白地64510亩，桑地151409亩。此外，对内塘养鱼、果园等都实行了家庭联产承包责任制。

   （三）家庭联产承包责任制的完善。全面推行家庭联产承包责任制以后，把集体的土地长期发包给农户使用，农业生产模式基本上变为集体所有，分户经营，经营自主，自负盈亏，使农民获得了生产和分配的自主权，把农民的责、权、利紧密地结合起来。这种责任制在实践中得到进一步完善。

        1、延长土地承包期。为进一步稳定人心，深化改革，1983年3月，县委就稳定和完善家庭联产承包责任制延长土地承包问题，进行专门调研。于9月召开的全县农村工作会议上作出了延长土地承包期的决定，把土地承包期从3年延长到15年。在这一轮土地承包工作中，村经济合作社与农户签订农业承包合同11.9万份，并将《浙江省农村集体土地使用证》核发到户。

         2、土地“大稳定，小调整”。随着家庭人口、劳力增减及集体耕地状况的变化，出现了有的农户“有田无人种”，粗耕滥作，减少熟制，甚至抛荒，而有的户“有人无田种”，口粮难保证，土劳负担不均，国家粮食任务不合理等许多亟待解决的新情况、新问题。这些矛盾的存在迫使农户土地频繁进行大稳定，小调整。1990年，全县125247户农户中有91664户调整了土地，调整农户为73%，但调整面积为7.587万亩，仅占总土地78万亩的9.7%。1994年—1996年开展了承包权、经营权相分离为特征的粮田适度规模经营，但家庭联产承包责任制的政策不变，农民的土地承包权是稳定的。

        3、土地第二轮承包。全市从1983年全面开展家庭联产承包责任制至1998年，15年承包期全部到期。根据中共中央文件精神，自1999年4月始开展了第二轮土地承包工作，并于12月基本完成整个工作。全市（1993年桐乡撤县建市）24个乡镇共核发《浙江省农民集体土地承包权证》125173份，占应发面积的91.38%，第二轮承包期为30年，承包期自2000年1月1日至2029年12月31日止。为贯彻落实《农村土地承包法》，依法保障农民对土地的承包经营权，自2004年6月至10月开展了第二轮土地承包完善工作。农业承包合同签订率达到99.94%，承包权证发放率达到99.56%。

    二、农村土地制度的创新

        为了适应和促进生产力的发展，实现人地资源的有效配置，需要在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，对经营体制、土地流转和土地纠纷仲裁等方面进行不断的制度创新。

   （一）建立和健全统分结合的双层经营体制。1983年9月，桐乡县委针对全面推行家庭联产承包责任制后出现的新情况，下发《关于当前完善农业联产承包责任制中几个问题的处理意见》，要求乡镇、村集体经济组织本着宜统则统，宜分则分，统分结合的原则，充分利用原来的集体农业设备和设施，做好农业产前、产中、产后服务，重点是解决“机、电、水、技、保、种”服务，把集体经营和家庭经营两个层次有机地结合起来，确保农业稳定发展。从而逐步建立起农业社会化服务体系，承担农业生产中最基本的服务。1985年，县委提出发展专业服务组织，实行农业产前产中产后一条龙服务，全市有30个村实行了有领导、有组织、有资金、有设备、有仓库组建农业综合服务队，对全村实行统一排灌放水、机耕、植保、农技推广培训、种子供应和农业用电的“五有六统一”服务。1992年，全县农业社会化服务体系建设有了新的发展，在粮食生产、蚕桑生产、乡镇、村集体经济、农产品供销一体化和市场流通等五个领域逐步形成纵横交错、上下相通的系列化服务网络，纵向健全县、乡镇、村三级服务，横向建立农林牧副渔各业产前产中产后的各个环节的服务。

    （二）建立土地使用权的流转机制。推行家庭联产承包责任制，既保持了土地集体所有性质，又解决了农民与土地结合的问题，实现了公有土地与家庭经营的有效结合，也有利于土地使用权的流转。桐乡市土地使用权流转机制的建立，是从推进粮田适度规模经营起步，最终发展到建立起规范有序的土地使用权流转机制这样一个过程。

        1、粮田适度规模经营。经过十多年来的农村改革后，农村发生了很大的变化，主要体现在：农村产业结构发生变化，农业在农村经济中的比重下降；农村劳动力结构变化，务农劳力减少；农民收入的主要来源来自非农产业和工资收入，结构发生了变化，从而为土地使用权流转提供了现实条件。根据当时的情况，桐乡市在河山镇东浜头村和芝村乡新联村进行试点，于1996年全面推行粮田适度规模经营，即实行“两田制”，在保证口粮田的前提下，确保责任田以土地流转的形式向大户集中。当年在全市范围内经营10亩以上的大户有2555户，承包总面积66761亩，其中10-30亩1973户，33964亩；30-50亩343户，13155亩；50-100亩178户，11357亩；100亩以上56户，8285亩。

        2、建立起规范有序的流转机制。1999年，在全市开展第二轮土地承包，为土地使用权的流转提供契机。在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，采取转包、出租、转让、互换等形式，由村经济合作社主持，明确土地流出户与流入户双方权利和义务，签订土地流转合同，或者农户以书面委托书形式，委托村集体或其他服务组织统一转包，规范有序地建立起土地使用权的流转机制。截止2007年底，全市已有28643户农户流转出土地44993亩，占全市家庭承包经营总农户的22．41％，占总承包耕地面积的8.15％。针对当前农村土地承包经营权流转中，流转方法以农户自发流转与委托流转并重，流转时间主要分布在1—10年的范围内, 流转对象形成以专业大户为主，农业企业、专业合作经济组织为补充的多元结构, 流转单体规模呈快速壮大趋势等新的情况，通过加强基层土地流转中介服务组织建设，以市场需求为导向，引导和促进农户依法、有序地开展土地经营权流转，促进土地规模经营和合理利用，提高土地产出率，增加农民收入。

   （三）建立农村土地承包纠纷的仲裁制度。近年来，随着国家一系列惠农政策的出台，土地供求矛盾日益突出，农村土地承包纠纷大量出现。为妥善解决农村土地承包纠纷，稳定和完善农村土地承包关系，维护农民土地承包经营合法权益，建立农村土地承包纠纷仲裁制度日益迫切。2007年，桐乡市被列为农业部和省农村土地承包纠纷仲裁试点单位后，按照上级要求着手开展组建仲裁机构、制定仲裁工作制度，依法开展仲裁工作。相信通过上下一致的不懈努力，农村土地承包纠纷仲裁又将成为土地制度的创新之举。

（作者单位：桐乡市农业经济局）