●方康书 王文东
国家从2004年开始对农民实行良种补贴。良种补贴政策的实施，对鼓励农民扩大良种种植面积，提高良种覆盖率，增加优质粮食生产起到了重要的政策引导作用，其积极意义勿庸置疑。但是，由于该项政策涉及的面广量大，客观上情况较复杂，以及实施过程中操作上的不完善，同时也带来了一些负面的反映和效果。这些问题如不及早引起高度重视，将会大大削弱该项政策应有的作用，甚至干扰正常的种子市场秩序。
一、良种补贴政策及实施的基本情况
根据省农业厅、省财政厅联合发文浙农计发〔2004〕18号、浙农计发〔2005〕31号文件精神，水稻良种补贴的对象和补贴标准为，由各地确定1-2个优质、高产主推品种，对全年累计种植优质水稻面积20亩以上（含20亩）的种粮大户进行良种补贴，每亩补助5元；申报程序为，由乡（镇）负责统计种植大户及具体种植面积，汇总登记造册后报当地县级农业行政主管部门，由当地农业行政主管部门会同财政部门审核后下达水稻良种补贴资金；水稻良种补贴资金由当地财政通过乡（镇）财政直接发放到种粮大户。近两年，良种补贴政策继续实行，但实施的形式发生了变化，即省确定享受补贴的主导品种后，直接由种子供应企业（单位）以价格优惠的形式直补到购种农户，而后由种子供应企业（单位）向当地县级财政领取补贴资金。如2007年省指定的主导品种为“中浙优1号”，市场指导价格34元/公斤，良种补贴后卖给农户的优惠价为24元/公斤，财政按供种企业（单位）实际供应数量，把良种补贴资金划入供种企业（单位）。
为促进粮食生产，2008年国家继续实行良种补贴政策，我省良种补贴仅限水稻品种。据省农业厅文件精神，我省水稻补贴品种按照“省定主导品种、各地择优上报、省审核确定”的原则确定。按照省财政安排的良种补贴标准与补贴额度，2008年全省补贴品种的合计面积一般控制在常年水稻种植面积的30%左右。各县（市、区）则要根据当地实际，在综合分析申报品种的种子可供情况以及农民种植意愿等基础上，在省确定的主导品种中（其中适宜全省的主导品种12个，适宜各地的主导品种8个）选择提出本辖区内补贴品种1－3个。但文件对具体的良种补贴对象和补贴标准、实施形式和方法等未作具体规定。据了解，今年良种补贴的实施，一般由各县（市、区）农业部门的种子管理站（公司）、农技站（或所属的实体）等通过供种直补的方式实施，然后由财政部门对实施单位给予补贴，且良种补贴的力度比以往加大，每公斤杂交水稻种子补贴20元，如“中浙优1号”，市场指导价格36元/公斤，良种补贴后优惠价为16元/公斤。
二、现行良种补贴实施中存在的问题
（一）良种补贴范围小。2008年良种的价格补贴力度虽然较往年大，但全省良种补贴面积为常年水稻种植面积的30%左右；在省确定的20个水稻主导品种中，适宜全省的主导品种只有12个，适宜各市的只有8个，并要求各地选择1-3个为补贴品种。这样的补贴范围与生产实际相比，显得范围过小。而实际上水稻生产分早、中、晚三季（熟），品种类型有常规稻、杂交稻、粳糯稻等，每季（熟）都有相应的适宜品种。同时，随着水稻育种水平的不断提高，优质、高产水稻新品种不断涌现。据初步统计，仅从2004年到2007年，经省审定和国家审定适宜种植的水稻品种就达220个左右（现为全省主导品种的两优培九为2001年通过国审），其中杂交水稻160个，市场上供应的至少有100多个。当然，这些品种也存在着良莠不齐，如果都定为主导品种并给予良种补贴，确实显得过于杂乱，既不可能也无必要。因此，选择推介若干个增产潜力大、适应性广、抗性强、品质优、产量高的品种为主导品种，这有利于引导广大农民选择优良品种，发挥科技对粮食增产的作用。但现在仅指定少数主导品种可获得良种补贴，这与农民的品种选择权、优新品种的培育推广和生产实际有些矛盾。同样是良种，少数享受补贴，绝大多数不能享受补贴，这样的良种补贴范围有失公平。
（二）关于良种补贴由供种企业（单位）直补问题。据了解，今年的良种补贴一般都由供种企业（单位）在种子供应当中，按照该种子的市场价格扣除良种补贴款后出售给农户，然后财政将良种补贴资金直接拨付给供种企业（单位），一般每公斤种子补贴20元。而这样的种子供应企业（单位）一般每个县（市、区）只有一家，一般由各县（市、区）农业部门指定自己所属的种子公司（管理站）或农技站所属的实体来实施。其它种子经营单位则即使同样推广良种，也无法享受这一政策。这样的实施方式至少存在以下问题：一是供种企业（单位）是由谁、依据什么条件、通过何种方式来确定？二是补贴良种的种子价格由谁来确定，合理与否？三是农民通过购种直补的方式来享受良种补贴政策，而同样的品种，农民又必须到指定的供种单位购买才能享受补贴政策，到其它单位购买则不能享受。那么，农民享受的到底是政府的良种补贴，还是某个供种单位的补贴？而如某个品种在某地被确定为良种补贴品种，但被指定供种企业（单位）自己没有，也不到当地有该品种的单位进货，这样农民想买该品种也无法买，该品种岂不就成了“空中楼阁”？因此，这样的良种直补实施方式，对指定的供种企业（单位）在种子销售上就具明显的竞争优势，使其成为种子经营中的最大受益者，从而在种子市场中形成了一种不正当竞争。这样的市场环境，对其它种子经营者来说显失公平。
（三）限制了农民的良种选择权。从消费者的角度来讲，品种的选择权应在农民手中，政府只能引导农民进行选购而不能强制农民购买指定品种，尤其是划定很少的品种和指定某个公司搞统一供种，从而极大地限制农民的选择权。但实际上，农民为获得良种补贴，只能购买这些指定品种，而且必须到指定的单位购买。因为不这样，农民就得不到良种补贴。而这些指定的品种又并非自己最喜欢、最熟悉、最适宜、最新颖的品种。有的新品种（通过审定的），产量高，质量好，农民非常需要，但由于不是指定品种，享受不到良种补贴政策，农民就不敢买、不能种，从而也影响了更多新品种的推广和技术创新。
（四）监督管理上的漏洞和隐患。良种补贴资金巨大，如果操作不规范，把关不严，容易产生弄虚作假，欺下瞒上现象，甚至滋生腐败。如农民所购良种补贴品种种子价格虚高或变相提价；有的供种企业（单位）扩大良种补贴品种范围，只要购买其供应的水稻种子就有补贴；有的补贴品种移花接木；有的补贴农户张冠李戴；有的良种补贴种植面积大大超过了实际种子数量等，种种议论和反映都已出现。
三、讨论与建议
（一）要坚持这一惠农强农政策。“国以农为本，农以种为先”。今年的中央1号文件提出，要继续加大对农民的直接补贴力度，增加良种补贴。国家实行良种补贴政策，有利于推广良种，增加单产，稳定和发展粮食生产；有利于改善粮食品质，促进优质高效农业发展，增强粮食食品市场竞争力；有利于满足国内对优质粮食品种的需求。因此，良种补贴政策既是一项惠农政策，也是一项强农政策，毫无疑问应该坚持下去。
（二）好政策应该认真实施好。由于良种补贴政策利益巨大，且涉及面广，如果实施得不好，则很容易成为某些单位或个人嘴里的“唐僧肉”，使好政策走样变味。各级政府及相关部门应该正确认识和理解良种补贴政策的本质意义，统筹兼顾，努力把好事办好，让好政策真正惠及农民，同时营造一个公平、和谐的种业环境。根据今年反映出来的问题，笔者认为，在实施这一政策过程中至少应坚持三条原则：
一是科学。对享受良种补贴政策的主导品种的确定，既要有利于良种推广，又要尊重农民的选择权，同时还要有利于调动种子科研人员、种子企业的育种积极性和自主开发新品种的积极性，最大限度地将已有成果转化为现实生产力，促进种子科研、开发整体水平提高。
二是透明。良种补贴政策的具体内容、实施办法、管理措施等都应向社会公开，使之成为一项普照广阔田野的“阳光工程”，而不能搞“暗箱操作”。
三是公平。具体承担补贴良种供应的种子企业（单位）的确定，应体现公平原则。要从有利于维护种子市场正常秩序，促进种子企业公平竞争，让农民得到最大实惠等出发，切实规范补贴良种供应企业（单位）的选择工作，也可以引入竞争机制。而绝不能用“暗箱操作”的办法，使这一政策成为某些种子企业（单位）的“专利”，进而形成一种新的垄断经营行为，扰乱种子市场正常秩序。
（三）要完善操作方法。
1、扩大良种补贴范围。良种即优良的品种，高产、优质、适宜当地种植的好品种，都应属良种之列。对享受补贴良种的确定，不能简单确定1-3个品种，而应根据各地的实际，自上而下、自下而上，公开、公平、公正、科学地优选。这样既符合民意，又不失良种标准。我们认为每县（市、区）可指定5-10个补贴品种比较适中，其中早稻1-2个，中晚稻各2-4个。
2、实行普惠制。具体实施中，最好的办法是把良种补贴款直接发放到农民手中，让农民自主决定选购良种。也可以发给农民补贴券，然后让农民自主决定选购符合标准的良种。种子经营单位则凭补贴券、供种清单等向财政申领良种补贴，给种子经营者一个公平的市场竞争和发展的环境。如实施供种直补方式，可采取政府公开招标方式来确定供种单位。
3、加强监督。要加强对良种补贴资金的管理，严格监管供种价格，确保补贴政策落实到位。任何单位和个人不得挤占、截留或挪用补贴资金，一经发现将从严处理。
（作者单位：金华市农业行政执法支队 ）
